第四十九章1909年：诺议局与地方自治

地方i咨议局直接关联地方自治，所以除了举办i咨议局选举，1909年还是清

在普通民众当中，1909年的浴议局选举几乎没有掀起任何波澜。在士绅阶 层当中，这场选举也没有能够重塑清帝国的统治基础。谐议局选举完成之后， "绅意"对清廷的向心力没有增强，而是急骤恶化了。

也就是地方督抚此后若欲发布新的政策法规，须得到t咨议局的审议通过才能 生效。浙江省t咨议局也通过了一份《关于t咨议局议决权内之本省行政命令施行 法》，内中规定，凡涉及本省岁入预算、决算、税法与公债、担任义务之增 加、权利之存废事件时，非经浴议局议决，巡抚不能公布施行。I。结果，江苏省 落议局与两江总督张人骏之间发生了激烈冲突，浙江i咨议局的提案也两次被该 省巡抚否决。

"所谓民权者，不过言之权而非行之权也”云云，显示清廷中枢坚持将i咨 议局定性为一种“牢骚机构”而非"权力机构"。诺议局议员们拥有的“民 权”，不过是被允许针对朝政发表批评意见，至于政务要做什么，要怎样做， 仍由政府做主，即所谓的“议政之权虽在议院，而行政之权仍在政府"。总 之,"民权之是言非行"--所谓"民权”，只存在于发表批评意见这个层 面，做决策并具体实施的权力则不在其中。

因地方议会（t咨议局）的权力与中央国会（资政院）的地位息息相关，# 议局士绅们还在1910年运作发起了四次大规模的“速开国会请愿"。请愿书 中，士绅们明确表达了必欲参与立法的诉求，要求政府将"立法之权利"还给 “人民”，且声称若这种诉求不被满足，他日大变之时，民众也唯有坐视清廷 之宗社沦为废墟：

为一省言论之汇归，尚非中央议院之比，则其言与行之界限，尤须确切订明， 不容稍有逾越，此其要义二也。9

人民之所以要求国会者，必因目前极厌恶此种专制政体，极不信任此种官 僚，故必欲参与立法，彳吏之独立于行政部之外……故吾国若一日不开国会，法 律必无效力……政府既不授人民以立法之权利，人民即无遵守法律之义务。日 后人民虽酿成大变，虽仇视政府，虽显有不法之举动，代表等亦无力可以导喻 之，惟有束手以坐视宗社之墟耳。2。

使我国督抚之地位，而仅如各国上级地方团体之行政长官，则盗议局之议 决权，专限于地方行政事项而已足……而无如今日督抚，实带有各国国务大臣 之性质，故与彼为缘之［咨议局，遂不能不带有各国国会之性质。¹⁵

为，议会应拥有如下权力：‘参预改正宪法之权；提出法律、议决法律之权；议 决预算、审查预算之权；事后承诺之权；质问政府之权；上奏弹劾之权；受理 请愿之权。m这七条权力，是就中央议会（资政院）而言的。关于地方议会（也 就是浴议局）的权力，梁启超也说得很明白：

意思是：如果中国的地方督抚，形同欧美各国的地方行政长官，那么诺议 局的“议决权”（梁显然不认同清廷中枢对i咨议局的定性，不认同浴议局只有 "言之权"而无"行之权”）,便也只限于地方的行政事务。但现实是，中 国目前的地方督抚的权力，实际上与欧美各国的国务大臣相似（指督抚们在财 权、人事权、外交权乃至军权上，有着特殊的地位），所以与之配套的诺议 局，权力也应该有所提升，相当于地方国会才对。

最值得注意的，是“立宪派"当日的理论巨擘梁启超的意见。梁坚持认

但清廷中枢无意赋予地方I咨议局这样的权力。《各省i咨议局章程》就地方 督抚与落议局之间的权力关系，有着与士绅们的期望截然相反的界定。内中 说：i咨议局议定可行之事，须呈报给督抚，等待督抚下令公布施行；各省督抚 “有监督i咨议局选举及会议之权，并于落议局之议案有裁夺施行之权”；若i咨 议局议决的事件被认为逾越权限，若不接受督抚劝告，督抚便有权“令其停 会"；若t咨议局有轻蔑朝廷之类的情形，督抚还有权将i咨议局"奏请解散"。¹⁶总之，i咨议局通过的议案“采纳与否，凭诸督抚”，“各项议事发动之机虽在 I咨议局，主持之权，实在督抚”。¹⁷

诺议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裒集一省之舆 论，而上仍无妨于国家统一之大权。此其要义一也。夫议院乃民权所在，然其 所谓民权者，不过言之权而非行之权也。议政之权虽在议院，而行政之权仍在 政府。即如外国监督政府之说，民权似极强矣，而议院攻击政府但有言辞，并 无实力，但有政府自行求退议院，并不能驱之使行。普鲁士、日本宪法且明载 进退宰相、任免文武官之权在于其君。此足见民权之是言非行矣。况［咨议局仅

遗憾的是，这四次请愿均被清廷严词拒绝。士绅对造议局的期望，与清廷 中枢的心思完全背道而驰。于是，1909年的t咨议局选举，看似将大批士绅重新 笼络到了体制之内，实际上却加深了士绅阶层与清廷中枢之间的裂痕。当武 昌的枪声在辛亥年响起，早已不再仅仅满足于"坐视宗社之墟"的巡议局士 绅们，便互相串联致力于推动所在各省宣布独立，成了推翻清廷的一支重要 力量。

宪政编查馆是清廷实施新政的专门机构，《I咨议局章程》便是该馆的成 果。在给朝廷的奏折里，宪政编查馆这样阐释i咨议局定位：

地方民众普遍痛恨地方自治

这其中的缘故在于，清廷中枢对巡议局的定性，和当选i咨议局议员的士绅 们对酒议局的定性，二者严重地不合桦，甚至可以说是背道而驰。

1908年由慈禧太后监督制定的《钦定宪法大纲》里，充斥着各种各样的 “议院不得干预"--比如"用人之权，操之君上，而大臣辅弼之，议院不得 干预" "凡一切军事，皆非议院所得干预” “国交之事，由君上亲裁，不付议 院议决” “皇室经费……议院不得置议"。"但1904年考中进士的贵州士绅熊范 舆却认为，"国会者，所以监督政府者也。国会既开，则政府一切之行为，吾 国民皆得借国会之地位而过问之” 12。上海《时报》说得更明白，“所谓责任内 阁者，此'责任'二字，非对于君主而言，对于议会而言也”气 明确将“内阁 对皇帝负责”与“内阁对议会负责”，作为区分专制与立宪的核心特征。

简言之，不是I咨议局有权监督地方督抚，而是地方督抚有权监督（乃至解 散）i咨议局；不是i咨议局与地方督抚之间形成一种互相制约的权力关系，而是 i咨议局成了受地方督抚控制的从属机关。

这种心思，也可以从当日"立宪派”们利用媒体发出的言论中窥见。

对于这种权力设计，士绅们自然不会满意。于是，江苏省i咨议局第一届常 会期间，便通过了《本省单行章程规则截清已行未行界限分别交存交议案》， 内中规定：“行政长官交议之章程规则，议决后呈请公布施行，始有效力”弋

对i咨议局的这种定性，意味着议员们与帝制时代的御史们并无本质区别。 海议局可以代表"民意"，但这"民意”无法转变为权力，是否被接受全看政 府的喜好。虽然宪政编查馆在奏折里一再拿普鲁士与日本为例证，来"证明" 这种设置是正确的，但t咨议局的议员们绝不会满意。科举已经废除了，这些从 举人、贡生、秀才转型为议员的士绅们，无不希望在新时代找到自己的新位 置，以维系自己的社会地位--如果议员们在i咨议局里的意见只属于牢骚，而 不能转化为政策，士绅们的社会地位便无从谈起。所以，尽管宪政编查馆一再 援引"日式立宪”的种种好处，但山西省i咨议局议长梁善济，却在本省1咨议局 开幕词中，就"对英国的议会政治大大称道了一番”1。--只有在"英式立宪" 的模式下，梁善济们才不是可有可无的花瓶。