第四十九章1909年：诺议局与地方自治
五、本城镇乡之善举。包括救贫事业、育婴、救火会、救荒、古迹保
至于获得被选举权，也就是成为i咨议局议员的候选人，同样须至少满足上 述条件中的一项，且是年满30岁的男性。
此外，清廷的"地方自治”，在制度设计上还有一种微妙之处：凡需要朝 廷花钱的项目，便往往放权让地方"自治”；凡可以为朝廷增收的项目，便往 往不在自治范围，一概仍由朝廷委派官员掌控。1909年颁布的《城镇乡地方自 治章程》，共列举了八项自治事务：
据张朋园的统计，此次I咨议局选举，直隶的选民与人口比例，只有0.63%, 也就是1万人中，只有63名合格的选民。奉天的比例是0.43%,吉林的比例是 0.28%,黑龙江是0.23%,江苏是0.50%,安徽是0.48%,江西是0.26%,浙江是 0.42%,福建是0.32%……全国的平均百分比只有0.39%,也就是说,这场中国 首次全国范围内的民主选举，每1万人中，只有39人拥有选民资格。5具体到各 省，可以参与投票者，多不过1万余人，少则只有数千人。
一、本城镇乡之学务。包括中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所等。
以此反观清廷对选举权与被选举权的种种限制，便不难理解：一、“需办 理学务三年以上者" 一条，照顾的是"学绅”。二、"办理其他公益事务三年 以上，有举贡生员以上出身或曾任实缺职官文七品、武五品以上者” 一条，照 顾的是"官绅"。三、"在本地方有五千元以上的营业资本或不动产者" 一 条，照顾的是“商绅"。四、“在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以 上之学堂毕业的有文凭者"，照顾的是"新派知识分子"。这种种规定，皆是 为了以i咨议局笼络住士绅阶层。
二、本城镇乡之卫生。包括道路清扫、施医药局、医院、公园、戒烟 会等。
廷中枢预定的"筹备城镇地方自治”的重要年份。地方自治与］咨议局选举之所
朝野对咨议局的定位背道而驰
以同时启动，是因为按照当时的设计，地方自治被分为"城镇乡”与“府厅州 县”两级2,而各省浴议局恰是联结中央资政院与这两级地方自治议会的中间 机构。
只占到全部人口0.39%的选民尚且如此，余下99.61%没有选民资格的普通民 众，对这次选举的态度，自然更是冷漠。如《民呼日报》1909年6月报道说，4 月15日是浙江举行选举投票的日子，省城之中却"未闻有一人论及选举投票之 事”，甚至于连城内各新式学堂的学生，也完全不关心此次选举，"除有职事 之数员外，余皆结伴出城，或游西湖，或游拱宸桥，亦无暇问选举事”。<sup>8</sup>
地方自治，顾名思义，核心内容是要还权于民。自治之下的地方政府，不 能再如帝制时代那般，一味将替朝廷汲取物力（催粮征赋）与人力（支应官 差），并维系统治安定（抓捕匪盗、断案决狱）作为主要工作内容；相反，中 央须将权力下放给地方，再由民意来推动地方为民众提供各种公共服务。改行 地方自治，其本质便是将以索取为主的权力型政府，转型为以供给为主的服务 型政府。
清廷这般做法，与民权政治初兴时对参与者受教育程度和财富状况的普遍 限制有很直接的关系（章程的制定者实际上是在照搬日本的选举章程），也有 刻意笼络传统士绅阶层这方面的用心。维系中国传统帝制政权稳定者，从来都 是"绅心"而非"民心”。1909年,摄政王载洋对张之洞说"中堂，直隶绅士 也，绅士以为可，则无不可者”二便显示了清廷最高权力中枢对“绅心”重要 性的深刻体认。
三、本城镇乡之道路工事。包括修筑道路、桥梁、疏通沟渠、设置路灯、 建筑公用房屋等。
及无社会地位的穷人没有参与t咨议局选举的资格，既不能投票选举他人，也不 能成为被选举的对象。
四、本城镇乡之农工商事务。包括改良种植畜牧及渔业、工艺厂、工业学 堂、开设市场、筹办水利、整理田地等。 "
由这六项条件，可以清晰地看到，任何一个满足其中一项条件者，必然属 于地位优越的士绅阶层，要么拥有很高的社会地位（举贡生员出身、做过实缺 官员），要么拥有很高的经济地位（ 5000元以上之营业资本或不动产）。女性
除了选民占人口比例极小之外，此次i咨议局选举还有一个重要特点，那就 是选民的反应极为平淡，甚至可以说是冷漠。如广州府有选民1600余人，真正 参与投票的仅有399人；福州投票之日"城市各区到者仅十分之四，乡村各区则 十分不及一二"，有些地方的选民，甚至在选票上写有天津歌妓杨翠喜和长沙 名妓周宝钗的名字。由此可见，清廷虽然“精心挑选" 了选民，但大多数选民 对自己手中的选票并无神圣之感。
遗憾的是，清末的地方自治从一开始便与真正的“自治”背道而驰。
了以i咨议局笼络传统士绅的目的，同时也兼顾到了新式知识分子。
如前文所言，对选民与候选人资格的严苛限制，导致99.61%的普通民众无 法参与谄议局选举，也导致浴议局成了由士绅主导的机构。各级地方自治机构 的情况也是如此，几乎完全控制在有权有钱的地方士绅之手。如湖北的城议事 会和城董事会成员，便分别有98.6%和99.5%属于士绅。船普通民众只能被动参 与士绅们主导的"地方自治”。
选举采用复选方式，具体操作方法是：先由选民选出若干候选人，再由这 些候选人互选，产生定额议员。最后当选的议员中，"89.13%皆具有传统功 名，相对的，只有10.87%不具功名背景。各种功名的分配，进士4.35%,举人 21.27%,贡生28.73%,生员34.78%。依照张仲礼的分法，上层（包括进士、举 人、贡生）占54.35%,下层（生员）占34.78%,显示上层绅士为多数。二十一 省63位正副议长，进士有32人，高达50.79%；举人19人，30.16%；贡生3人， 4.76%；生员4人，6.35%；不具功名者5人，7.94%,更可得见绅士阵营之强 大”。此外，也“不乏受过新式教育甚至留学日本者”。6可知清廷基本上达成