第四十九章1909年：诺议局与地方自治

其苛捐扰民也，不思负担若何，惟恐搜刮不尽。农出斗粟有捐，女成尺 布有捐，家畜一鸡一犬有捐，市屠一羊有捐，他如背负肩挑瓜果、菜蔬、鱼 虾之类，莫不有捐，而牙行之于中取利，小民之生计维艰，概置弗问。其开 销经费也，一分区之内在局坐食者多至一二十人，一年度之间由局支出者耗 至二三千圆，以一城数区合计之，每年所费不下万金。而问其地方之善堂如 何、学校如何、劝业如何、卫生如何，不日无款兴办，即日不暇顾及。所谓 办有成效者，不过燃路灯、洒街道，或设一二阅报社、宣讲所而已。似此办 理地方自治，其人既多败类，其费又多虚靡，苛取民财，无裨民事，怨声载 道，流弊靡穷。若不良为变通，严加整顿，臣恐民怨日积，民心渐离，大乱 将兴，何堪设想。*

第七年（1914）：民众识字义者达到百分之一。

之所以如此，是因为清廷中枢在制定《城镇乡地方自治章程》时，便已明 确给"地方自治”下了一种高度具有清廷特色的定义：“地方自治以专办地方 公益事宜、辅佐官治为主，按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办 理。” 24如此，所谓的"地方自治”，便与权力型政府向服务型政府转型毫无关 系，反成了替清廷地方官员“分忧”（帮助其摆脱各种公共服务方面的负担） 的“公益机构"。

一、曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者。

畸形的定位带来的，是各种以“自治”为名的横征暴敛。

为了能够在1909年顺利举行诺议局选举，进而于各省成立i咨议局，清廷还 在1908年制定了《I咨议局章程》。内中规定，拥有投票选举权者，必须是年满 25岁的男子，不存在犯罪坐牢、品行不端、吸食鸦片等劣迹，财务上不曾丧失 信用，也没有精神疾病，且能识字并理解文义。但这些规定过于笼统，清廷对 辖下百姓也未建立起严密的档案化管理，要一个个来确定投票者是否拥有选举 权，是一件非常困难的事情。所以，章程又规定，只要至少满足下列条件中的 一项，便可自动拥有选举权：

清廷当日有大量的对外赔款（尤以庚子赔款最重）要还，宫廷又长期挥霍 无度，财政状况极其困顿。故此，启动所谓的"地方自治”后，清廷先是将内 政上需要花钱的诸多事务当成包袱扔给"地方自治”机构，然后要求地方自 筹自治经费，以减轻朝廷的财政负担。作为配套，清廷在政策上为地方自治机 构的“自筹”大开方便之门。如《城镇乡地方自治章程》规定：在征得地方官 （知县及以上）的许可后，就可以征收"附捐”和“特捐"充作自治经费。这 些税收名目的设立，并不需要问询民众的意见。"

存等。

六、非本省籍男子年满二十五岁，寄居在本省满十年以上，在寄居地方有 一万元以上之营业资本或不动产者。³

六、本城镇乡之公共事业。包括电车、电灯、自来水等。

五、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。

七、为办理上述各项事务筹集款项等。

如此设计的核心理由，是设计者认为民众的识字率和文化水平太低,政治 参与能力严重不足，须有一个开启民智的过程。编辑国民必读课本、举办简易 识字学塾，都是为了完成这个过程。至于i咨议局，其定性是民众参政议政的练 习场所，也就是所谓的“议院之先声" \

各省I咨议局也赋予城乡自治公所极大的政策弹性来筹集自治经费。在征收 自治捐这个问题上，t咨议局往往"但示自治公所以标准，而不设强行之规定， 俾各地方得以视居民之力量程度而增益之” 26。将征收多少自治捐的权力下放给 地方自治机构，要他们按照本地居民的收入多寡来自行确定，实际上便相当于 将“合法敛财"的权力，下放给了那些掌控着地方自治机构的士绅（如前文所 言，这些士绅掌控自治机构，并无民意基础）。这也使得地方自治机构的横征 暴敛有了 "合法依据”。

第九年（1916）：宣布宪法，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举 行上下议院议员选举，民众识字义者达到二十分之一。¹

不受制约的权力闸门一旦打开，便不可收拾。地方自治机构以"筹措自治 经费”为名，想尽办法自民众身上榨取资财，五花八门的苛捐杂税蜂拥而出。 所谓的地方自治，反变成了自治机构养活本系统越来越庞大的编制人员的工 具。1911年，御史萧炳炎曾在奏折中，如此总结这种乱象：

第八年（1915）：民众识字义者达到五十分之一。

四、曾任实缺职官文七品、武五品以上未被参革者。

八、其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。23

三、有举贡生员以上之出身者。

教育、医疗、道路建设、水利建设……这类事务关系到民众福祉，是需要 朝廷（省府）拿钱来办的事情，结果全部被下放给了 “城镇乡”，由地方自治 机构负责筹款兴办。至于那些可以带来收入的行政项目，以及事关政府对基层 百姓的控制力的司法、警政等，则均不在"自治”范围，不许自治机构插手。

二、曾在本国或外国中学堂及与中学堂同等或中学以上之学堂毕业的有文 凭者。