第三章1863年：赫德执掌大清海关

二，海关内部引入独立的监察制度。赫德抛弃传统的中式记账法，引入英 国当时最先进的会计、审计、统计制度。这套制度,当时在英国也才实行了十 年左右。这个制度引进之后，在海关内部做假账就变得很困难了。

除了没有上述基础条件（也意识不到需要创造这些条件），清廷当时还面 临另一项困难，那就是征收关税是一项技术活，但当时清廷没有人才，没有能 力将征收关税一事落到实处。这也是关税长期无法成为清廷核心财源的重要原（ 因之一。为了弥补这种不足，《南京条约》及其后的相关附属条约中，设立了

三，海关外部存在独立的"监督力量"。清廷的权力部门（包括中央朝廷 与各省督抚）与列强在华使领馆（按条约，海关部分收入需用来偿还对列强的 赔款），都对海关关税的收人与去向密切关注。1900年之后，民族危机加重， 民族主义日益高涨，民间舆论将洋人执掌中国海关视为耻辱，也时刻盯着海关 有无丑闻。²⁵

海关档案也是一个佐证。据统计，1854年至1870年，内班职员181名，有81 人因考核不合格而去职，其中涉及贪腐者，仅1人而已。到

(这些人)是国家的耻辱，也是公众的祸害。他们和诚实的人们争夺商业 机会，并且把往来通商的权益变成欺诈和逞凶的手段……同中国官厅在海关方 面有直接关系的外国商人们，创出了 一整套走私的方法和种种偷漏国税的诡 计，而这些中国官厅都是多少有些唯利是图和贪污腐化的。中国法律和条约规 定一概被置之不理，有时是一伙人用强力破坏港口章程，但更常见的是本地官 厅和外国人之间的行贿串通。帝国税收被这两种方法欺蒙偷漏；对外贸易已经 腐蚀败坏，成为一种冒险和欺诈的勾当了。6

简言之，自晚清到民国，洋人管理下的中国海关，在廉洁方面确实有着很 好的口碑。这种廉洁口碑，是由英国人赫德在担任海关总税务司的半个世纪 （1863—1908）里实现的。

虽然制定了税则，也确立了税率，但清廷的海关机构缺乏监管，腐败问 题始终没有得到解决。与旧时代相同，新时代的海关官吏们对偷税漏税视若 无睹，还与那些不老实的商人勾结取利。英国驻上海领事阿礼国(Rutherford Alcock)观察到，在19世纪50年代，上海已成为各国无赖冒险家的乐园：

其实，赫德维系中国海关廉洁的办法并不复杂。说白了不过两条：一是独 立的监督机制；二是人性化的薪酬福利体系。

有流传的说法称，“英国人赫德控制下的晚清中国海关基本上杜绝了贪 腐，是大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门"。为完全没有贪污腐败，当然是夸 张的说法。不过，自19世纪60年代起，晚清海关确实长期对外维持着廉洁的 形象。 ,

第一条规定外国商船到埠，其申报必须通过该国领事，再由受托人向清廷 海关申请开仓卸货的许可文件。也就是外国领事虽不再负责缉私，但仍须介入 海关货物的申报工作。这种捆绑显示了清廷的不甘，但对外国领事而言并无实 际约束作用，无法驱使他们为清廷海关做事。第九条规定海关官吏有权稽查来 往于港口的驳船小艇，有权勒令这些船只停靠到海关码头接受卸货检查。第十 条规定海关查获的任何走私货物，"不论其属于何人或何旗号，一概没收入 官”。这两条规定，清晰宣告清廷海关将加大针对走私的打击力度。i°

聘用洋人管理海关的来龙去脉，已如前文所述。这当中其实也包括对清廉 的期待。具体执行此事的总理衙门大臣文祥，曾对英国代表威妥玛如此说道：

作为补救，上海道台公布了一套新的海关章程，共计十条。其中比较重要 的是第一条、第九条、第十条。

"中国人不行，因为显然他们都不按照实征数目呈报。"他还拿上海道台薛焕 举例，指责他“近三年来根本没有报过一篇（上海海关的）账”。-

这种"领事保关制度"没能维持太长时间。

独立的监督机制，包含了如下内容：

所谓"领事保关制度"，简单说来就是英国商人的船只到达清帝国港口 后，须先向英国领事呈报相关文件，再由领事发文通知清廷海关。卸货时由领 事通知清廷海关一起查验，然后照章纳税。实际上等于将防范偷税漏税和打击 走私这一技术活交给了英国领事馆来做。1843年的《中英五口通商章程》里明 文规定，英国方面的“管事官"必须对"英国在各港口来往之商人”严加约 束，“倘访闻有偷漏走私之案，该管事官即时通报中华地方官，以便本地方官捉 拿"二换言之，英国驻华领事不但要监督来华英商防止他们偷税漏税，还有责任 向中方提供偷税漏税的情报。

一，架构上，海关独立于清廷其他部门，与腐败的清廷官场隔离。总税务 司赫德向清帝国高层直接汇报，海关内部只听赫德之命。各海关的主要管理职 位不用华人，其中一个重要理由是洋人不怕清廷地方官的干预和施压。

一种"领事保关制度"，或叫作"领事管制贸易制度”。

据此，英国政府宣布：鉴于“中国当局并没有意思采取有效措施保护中国 关税，自不能期待英国政府单独承担这项义务"，"英国政府认为有必要终止 将来英国领事当局为保障中国税收所作的一切干预”8。1851年8月，英国驻 上海领事阿礼国照会上海道台吴健彰：“本口英国领事自即日起停止为保障 中国关税的一切手续。阁下……不必指望领事提供任何非法行为或走私的情 报。"9换言之就是：为了保护本国商人的利益，英国驻华领事不愿意继续替 清廷监管本国商人的关税缴纳，不愿意继续为清廷提供关税征收方面的技术支 持，也不愿意继续替清廷去打击本国商人的走私活动。

文祥的指责不是虚言。在聘用洋人管理海关之前，关税是“承包”给地方 的，地方只管缴足中央的定额，定额之外横征暴敛的数额，从来无人知晓。时 人估计，中央拿到的定额，不到地方实际横征暴敛总额的十分之一。洋人入主 海关之后，降低了税率，砍掉了大量不合理税目，关税收入却跃居中央财政收 人的第二位。1910年的年税收入总额高达3450余万两海关银，而在1861年，这 个数字只有区区500万两。•收入的激增，与机构的廉洁机制有极大关系。

上海走私的盛行，既然是由于中国当局的玩忽或腐败，那么就没有理由要 求英国领事当局履行原属于中国当局的那部分职责。而且其他各国领事当局， 既然不以同样方法预闻其事，管理他们本国的臣民或公民的买卖行为，则英国 领事当局为保障中国收税而出面干涉，势必要将上海口岸的大部分贸易都送 到其他国家的臣民和公民手里，因为他们的买卖行为完全不受领事的管制，他 们能够和中国当局勾结串通，大肆偷漏中国的税收，这样英国商人自无法与之 竞争。7

洋人执掌海关后，对华人员工多有歧视。比如以洋员垄断管理层，同职级 洋员薪资远高于华员，洋员职级晋升速度也比华员快很多……1900年后，民族 主义情绪高涨，这些歧视政策屡遭舆论批评，海关内部华员也多次发起有组织 的抗争。但在清廉这个问题上，当时内外舆论基本上都是认可的，比如1933年 《申报月刊》刊文抨击海关歧视华员，却也承认：“海关为客卿管理之最大成 绩，即税收确实奉公，人良廉洁自持，几鲜营私舞弊之恶习。”段受歧视的华 员，也留有多种口述回忆资料。这些资料显示，他们"（虽然）经历了自主前 后的海关，却对外人代管并无恶感，并一致认为海关优良制度的建立，系因吸 收了各国精华……同时这些早一两代的人士，常撇开行政权的归属不谈，从效 率和纪律着眼，认为洋人掌权的时代，优于国人（指国民政府时代）当家"。23

"领事保关制度"崩溃的另一个原因是：美国、法国分别与清廷签订的条 约里，没有"监督本国商人不得偷税漏税"的相应条款。这直接导致美国商人 与法国商人的走私活动不会受到本国领事的干预。英国商人遂被置于一种相当 不利的地位。他们群起向英国政府抗议，认为自己受到了不公正待遇。在曾任 英国外交大臣的巴麦尊看来：